Menciptakan Good Governance

Category: Strategic Planning

Fokus pembahasan saya ialah memberi wawasan baru untuk menciptakan pemerintahan yang baik melalui strategic planning, yang telah saya pelajari di FKUI sejak tahun 1997. Dengan dalih pengalaman pribadi ini saya membuat judul: ‘Creating Good Governance’. Tulisan ini akan menjelaskan bagaimana sistem Strategic Planning untuk Government dan Nonprofit Organization dapat mereformasi suatu pemerintahan yang sedang diterpa berbagai kesulitan, misalnya dalam pendidikan atau kesehatan. Berbagai acara talkshow televisi juga akhir-akhir ini membahas tentang banyak masalah governance yang berakhir dengan pertanyaan ‘bagaimana melaksanakannya’. Pak Soegeng Sarjadi di Q Channel setiap kali bertanya ‘How to do it?’ Mereka mengupas masalah sepertinya dengan ‘Why?, What?, Who?, When? ……. dan How? (to do it). Rupanya para panelis belum sadar (atau sudah?) bahwa ada sistem (kendaraan) yang dapat mengantar mereka ke bagaimana melakukannya dengan langkah pasti, yaitu melalui ‘Strategic Planning dengan loop-model’. Model ini berasal dari Amerika Serikat, terkenal di dunia, tapi sayang Indonesia tidak menangkapnya. Ia berkembang dari strategic planning untuk bisnis sejak beberapa dekade, yang akhirnya dimodifikasi untuk pemerintahan dan non-profit organizations. Satu undang-undang (Government Performace and Results Act (1993) ‘memaksakan’ semua Departemen dan Institut Pemerintah Amerika Serikat (termasuk semua universitas) untuk melakukan proses Strategic Planning ini. Dalam presentasi ini hendak saya share dengan anggauta AIPI tentang apa yang saya anggap sesuatu yang strategis penting bagi reformasi bangsa Indonesia.Saya juga mengucapkan terima kasih kepada Prof. Toeti Herati yang telah menangkap bola ide ini sewaktu kami kebetulan harus menunggu di airport karena keterlambatan pesawat ke Yogya selama 3 jam lebih, sehingga saya dapat mendongeng mengenai strategic planning dan GPRA.Good Governance Pengertian ‘Good Governance’ telah menjadi kata kunci selama kira2 10 tahun terakhir. Namun, suatu istilah asing dapat menimbulkan masalah pengertian semantik bila kita hendak berbicara dalam arti padanan itu dalam bahasa Indonesia. Governance mengandung arti ‘manajemen suatu negara yang bersifat bijak dan berilmu’. Dalam bahasa Indonesia kita sudah lama memakai istilah ‘Pemerintah’, yang kata kerjanya ‘memerintah’ (to rule), sehingga arti otoritas dan kekuasaan yang menonjol, bukan sifat manajemen-nya yang baik dan bijak. Bahayanya ialah bila suatu Pemerintah sampai terlalu besar kuasanya hingga sampai menindas. Berbahagialah kita karena Indonesia telah memasuki era demokrasi dalam berpolitik, sehingga tidak mungkin bisa berbalik lagi, tapi justru berkembang. Sayang perkembangan ini tidak dibarengi dengan keterbukaan dan akuntabilitas yang lebih besar, tapi malah kebebasannya yang sering dilanggar. Tentu bila dilakukan tidak terkendali akan menciptakan efek anarkhi dalam negara. Dalam konteks dan batasan ini akan saya menggunakan istilah good governance lebih lanjut (UNESCAP) (9) .Good Governance merupakan suatu outcome yang terdiri dari norma, suatu hasil akhir dari suatu proses. Di Indonesia proses ini biasanya diserahkan kepada pemimpinnya; bila itu departemen maka Menterilah yang menjadi komandan. Pengarahan lisan dari Presiden atau Wakil Presiden sering ada, namun prosedur-prosedur baku tertulis umumnya tidak tersedia. Juga situasi darurat sering membutuhkan reaksi cepat untuk diatasi dan bila sebelumnya tidak pernah terjadi, maka menterilah bertanggung jawab. Saya bukan ahli untuk itu, namun bila semua orang bertanya bagaimana (How?) kita melakukannya, pembahasan berkepanjangan sering tenggelam dalam membahas norma dan tidak membahas proses secara gamblang. Memang orang bilang: ‘The devil lies in details’. Di dalam pembahasan selalu diuraikan hal2 yang merupakan ‘bagaimana semestinya’, yaitu hal-hal normatif, seperti membahas ciri-ciri good governance. Tetapi bagaimana sampai kepada memperbaiki ciri-ciri yang defisien itu kita belum menemukan bagaimana harus menyelesaikannya dalam suatu sistem. Di setiap bidang kesulitannya berbeda, namun menyelesaikan kesulitan itu bisa dikemas dalam satu sistem, dan itu yang dapat dilakukan oleh strategic planning.Governance merupakan konsep dan berarti: proses pengambilan keputusan dan juga proses bagaimana keputusan itu ditentukan, diambil dan diimplementasikan. Ia juga mempunyai struktur formal dan informal untuk pelaksanaannya.Pemerintah formal merupakan pelaku yang sering dominan di Pemerintahan Pusat. Ia, seperti juga di tingkat Daerah, dibantu oleh pelaku-pelaku lain, terutama oleh pelobi, partai politik, donor internasional, perusahaan multi-nasional, angkatan bersenjata, kelompok agama, NGO, dsb. Mereka sering bisa ikut dalam pengambilan keputusan atau sedikitnya mempengaruhinya. Institut informal, seperti institut riset, pemilik tanah besar, juga bisa berperan mempengaruhi governance. Sering kelompok kriminal atau Mafia juga bisa menyusup mempengaruhi pemerintahan.Menurut dokumen ESCAP(9), Good Governance mempunyai 8 karakteristik utama: ia bersifat partisipatif, rule of law, keterbukaan, responsif, berorientasi konsensus, kesetaraan dan membela yang lemah, efektif dan efisien, dan akuntabilitas. Akuntabilitas merupakan fokus yang sentral; juga selalu disertai oleh keterbukaan (transparancy) dan menerapkan undang-undang (rule of law). Bila Good Governance merupakan norma yang ingin dicapai, maka strategic planning agak berbeda dalam pendekatannya. Benar strategic planning juga mendeskripsi ciri-cirinya, tetapi tujuan utamanya ialah mengimplementasikan visi/misi dalam suatu sistem yang akuntabel dan lebih terukur. Jadi, unsur-unsur Good Governance bisa menemukan partner yang sejati dalam sistem strategic planning, bukan berlawanan. Semua niat dan subyek pembahasan di QTV, misalnya, dapat menemukan partnership dengan sistem Strategic Planning. Strategic Planning Pada suatu hari sekitar bulan Mei 1997, dalam Komisi Guru Besar di FKUI Professor Sudraji Sumapraja telah mempresentasikan tentang strategic planning. Ia membahas suatu sistem bagaimana suatu universitas bisa memfokus pada misi dan gol yang diinginkan dalam waktu tertentu melalui strategic planning. Beliau mengusulkan supaya kami melakukan hal yang sama di fakultas kedokteran. Setelah saya mendengar uraian yang inovatif dan sangat menarik itu, saya yakin bahwa strategic planning dapat mengubah suatu institut yang sedang ‘sakit’. Saya adalah orang pertama yang ‘loncat’ memberi jawaban, dan bertanya ‘Apa anda serius mau melakukan itu dan bukan mau memulai sesuatu yang nanti akan gagal seperti begitu banyak upaya yang biasa kita lakukan?’ ‘Bila tawaran ini benar hendak melakukan reformasi seluruh fakultas dengan sungguh-sungguh maka saya akan menjadi orang pertama yang akan membantu anda’. Sejak itu saya bersama -dan bersatu- dengan beliau menjadi pendorong inisiatif ini, sehingga di tahun 1999 kita menyiapkan tulisan yang berjudul Creating the Future of The Faculty of Medicine University of Indonesia – Strategic Plan 2000 – 2010(6). Setelah saya pensiun di tahun 2001, Professor Sudraji dan Kawan -Kawan meneruskannya.Di samping itu saya tidak berhenti memikirkan nasib negara kita, mengapa harus terpuruk? Sambil mempelajari kepustakaan yang berkaitan dengan strategic planning saya menemukan satu undang-undang di Amerika Serikat yang mendasari dilakukannya strategic planning oleh semua unsur pemerintahan, yaitu semua departemen dan institut pemerintahan, serta universitas secara bersamaan. Amerika yang sudah mempunyai derajat tinggi keterbukaan dan akuntabilitas masih mengalami mis-management dan korupsi selama bertahun-tahun. Mereka telah mencoba memperbaikinya selama 30 tahun dengan berbagai upaya, tapi tidak pernah berhasil. Laporan Organization for Economic Co-Operation and Development (OECD) (2) menunjukkan bahwa kegagalan itu disebabkan karena peraturan itu selalu dibuat sebagai Instruksi Presiden, sehingga tidak mempunyai gaung yang semestinya. Walaupun undang-undang sudah disiapkan lama, tidak ada satu presiden-pun (sejak Presiden Reagan) yang mau menandatanganinya. Di tahun 1993 Presiden Clinton baru menandatangani bersama kongres The Government Performance and Results Act (GPRA 1993) (1), yang merupakan suatu jenis accountability act. Undang-undang ini dikaitkan dengan strategic planning yaitu: semua departemen dan institut pemerintah harus membuat Strategic Plan sebelum bisa menerima budget. GPRA tidak memuat sangsi seperti masuk penjara, tapi membuat suatu tindakan ‘give and take’ atau ‘carrot and stick’. Banyak birokrasi pemerintahan dipermudah, di antaranya penerimaan pegawai dipermudah dan budget menjadi lebih longgar. Keuangan harus dipertanggungjawabkan menurut output dan outcome Action Plan – yang biasa kita sebut ‘proyek’. Rencana harus dimasukkan dan dinilai oleh instansi lain, yaitu Office of Management and Budget. Bila disetujui barulah budget dapat diterima. Tenggang waktu untuk pelaksanaan baru dimulai tahun 1997, jadi 4 tahun setelah diundangkan. Satu ciri lain ialah bahwa pelaksanaan dan laporan (performance and report) harus dibuat dengan cara standard, sehingga bisa dibuat dalam suatu template. Ini berarti bahwa pekerjaan komputer akan membantu proses, dan walaupun pada tahun pertama sulit, di tahun-tahun berikutnya administrasi negara akan lebih cepat terselesaikan. Ini mempunyai makna yang sangat penting untuk mencapai kecepatan dalam alam globalisasi. Seperti dapat diterka, strategic planning berasal dari angkatan bersenjata, diterapkan dalam bisnis dan kemudian menyeberang ke organisasi non-profit dan pemerintahan. Bila bisnis berkembang pesat dan tidak diimbangi dengan inisiatif pemerintahan, maka situasi dalam alam globalisasi akan ketinggalan jauh. Situasi itu kita alami sekarang di Indonesia.Indonesia dan banyak negara lain juga berada dalam keadaan salah urus dan korupsi yang sangat merugikan negara masing-masing. Setelah GPRA-Strategic Planning disosialisasikan ke seluruh dunia oleh OECD, termasuk negara Asia Pacific, Singapore, Malaysia, dan Thailand telah menggunakan strategi ini. Strategic Plan dalam semua bidang (di Amerika Serikat, negara OECD dan negara lain) dapat dilihat dan di download secara bebas, terutama masalah pendidikan, kesehatan, lingkungan, dan apa saja. Janggalnya, Indonesia belum kenal/menerapkan sistem yang sudah mendunia. Tidak satu institut pemerintahan melakukan strategic planning dengan loop-model GPRA ini. Berbagai pejabat penting telah saya dekati dan menanyakan mengapa Indonesia tidak menerapkan strategic planning-GPRA ini. Sebagian besar mengetahui tentang strategic planning, tapi tidak pernah dengar mengenai GPRA-Strategic Planning untuk pemerintahan. Yang mengetahui adanya GPRA-Strategic Planning hanya sedikit, walaupun tidak bisa menjawab mengapa tidak menerapkannya, kecuali Departemen Keuangan. Beberapa hari setelah munculnya artikel saya di Kompas(7) saya diundang oleh Departemen Keuangan (8 Des 2004) untuk menghadiri suatu pertemuan untuk kolumnis di seberang Lapangan Banteng, Jakarta. Dari pertemuan pendek itu dijelaskan bahwa Pemerintah telah mengeluarkan 3 undang-undang (# 25, #5, dan #17) dalam beberapa tahun ini. Informasi penting ialah bahwa Departemen Keuangan telah menerapkan cara baru yang lebih modern dibanding undang-undang akuntabilitas seperti GPRA. Dijelaskan bahwa Indonesia memilih mencontoh sistem Australia dengan menggunakan ‘Partisipasi Publik’ untuk governance. Karena itu merupakan hal baru untuk saya, saya tidak menanggapi pernyataan itu. Tetapi sepulangnya, saya mencari website Australian Government: ternyata ‘Participation of the Public’ merupakan suatu usaha konsultatif yang sangat intensif dengan masyarakat sampai ke rakyat jelata, sehingga misalnya tidak ada dollar yang dapat keluar untuk membuat suatu taman jika rakyat disekitarnya tidak menyetujuinya. Hal ini juga jelas terlihat di siaran ABC Televisi Australia dan Laporan mereka, dimana dapat terlihat apa sebenarnya artinya akuntabilitas; ia tidak saja berhubungan dengan uang, tapi juga dengan apa yang dilakukan pemerintah dan apa yang tidak dilakukannya, ataukah proyek dicapai atau tidak dicapainya. Hal ini disebabkan karena Australia sudah akuntabel sebelumnya, lebih akuntabel dibanding Amerika-pun. Sedangkan Indonesia masih harus belajar, sehingga jelas tidaklah mungkin Indonesia menerapkan sistem Australia itu. Barangkali hal itu sudah disadari Departemen Keuangan sekarang, karena saya temukan kemudian bahwa Panitia (suatu LSM?) yang menyelenggarakan pertemuan-pertemuan ini sudah bubar. Itulah cerita pendek mengenai bagaimana suatu sistem perlu dipilih dengan cermat sebelum menerapkannya. Juga mengawinkan dua sistem, seperti mengkombinasi sistem Amerika dengan sistem Eropah dan Inggris, seperti dilakukan oleh pendidikan menjadikan pelaksanaan menjadi kusut.Masalah PokokYakin atas kemampuan Strategic Planning menyebabkan saya menulis di Kompas sebuah artikel berjudul ‘Menciptakan Indonesia Akuntabel di Tahun 2015’(7) yang sudah lama saya pikirkan, tapi mengendalikan diri karena menilai belum waktunya untuk Indonesia menjadi akuntabel sebelum demokrasi sudah maju. Sekarang saya kira semua sudah lebih matang dan suasana politik lebih kondusif untuk (mulai) menerima akuntabilitas. Simak saja semua talkshow di televisi sudah menyinggungnya, dan banyak pembahasan telah mengusulkan untuk mencari kendaraan (sistem) untuk diberlakukan di Indonesia. Bagaimana mengimplementasikan yang mereka bicarakan di forum televisi selalu menjadi pertanyaan yang tak terjawab, seperti: bagaimana menciptakan manajemen risiko KA, bagaimana menghentikan lumpur panas, bagaimana mengurangkan kecelakaan di udara dan laut dan darat, bagaimana menguasai dampak air berlebihan seperti banjir, apakah kita harus memindahkan Jakarta sebagai ibukota, dsb.Tanpa membuka cerita panjang tentang kejadian menyolok yang menimpa negara kita bertubi-tubi mulai 1997, khususnya tahun 2006 dan permulaan tahun 2007 setiap hari terdapat berita utama di media tulis dan gambar. Kecuali gempa bumi yang disebabkan oleh pergeseran lempeng kerak bola dunia yang berbenturan, maka hampir semua masalah buruk, termasuk kecelakaan,dan korupsi dapat dituding letak dalam buruknya manajemen. Kompas (22 Jan 2007) menulis: ‘Manajemen Risiko KA Amburadul - Faktor Keselamatan Dikorbankan’; hal ini merupakan kata-kata kunci strategis untuk mencarikan jalan keluar pembenahan negara yang telah sakit kronis selama merdeka. Mis-management yang menyeluruh merupakan salah kaprah serius suatu governance sehinga merupakan strategic error Pemerintah yang memerlukan perbaikan. Bukan dengan analisa berulang2 dan mencari kesalahan, tapi dengan cara menciptakan suatu sistem yang dapat memberi jalan dan pegangan untuk good governance. Hingga sekarang kita baru coba memperbaiki beberapa sub-sistem dari manajemen yang strategis, misalnya: supremasi hukum dan masalah korupsi, transparansi, fungsi melayani, membangun arti konsensus, kesetaraan, meninggikan tanggung jawab, partisipasi publik, memfokus wawasan dengan visi dan misi institut, dsb. Banyak perbaikan telah terjadi, namun banyak pula yang salah arah, misalnya visi, misi suatu institut pemerintahan. Visi merupakan ‘mimpi’ (cita-cita luhur) yang harus bisa tercapai (attainable), sehingga mengatakan Visi Departemen Kesehatan ialah ‘Indonesia Sehat di Tahun 2010’ merupakan slogan dan bukan visi yang baik, karena tidak realistik. Kita bisa melihat kasat mata bahwa hal itu tidak mungkin bisa tercapai, apalagi tidak terdapat strategic planning(3) serta action plan, perencanaan dan alokasi biaya dari DepKes maupun negara. Bila akan dirunut pada proses strategic plan, maka kita tidak bisa menyambung misi ini dengan outcome yang tangible maupun yang intangible. Akuntabilitas merupakan fokus strategic planning yang utama(2). Akuntabilitas juga tidak bisa dilakukan bila tidak disertai keterbukaan dan undang-undang yang baikDalam hemat saya, semua masalah ini dapat dikemas lebih efisien dalam sistem seperti strategic planning yang lengkap versi GPRA atau sejenisnya. Undang-undang seperti ini perlu dibuat untuk dapat memberlakukan ‘perintah’ membuat proses strategic planning di tiap departemen dan institut pemerintah. ‘Komando’ seperti ini sering dianggap orang sebagai tidak sesuai dengan demokrasi dan kebebasan, biar semua melakukan sendiri apa yang (mereka) anggap baik. Rasanya, ini merupakan argumen yang tidak bijak, karena sebenarnya disini letak kepemimpinan atau leadership dari seorang Presiden yang mempunyai ‘vision’ (farsightedness). Karena dalam formulasi dan pelaksanaannya semua orang harus ikut melakukannya demi mencapai negara yang maju.Akuntabilitas dalam Undang-UndangPrinsip dasar pengelolaan keuangan negara ialah keterbukaan dan pemeriksaan keuangan harus dilakukan badan pemeriksa yang bebas dan mandiri. Prinsip dasar lain ialah bahwa pemeriksaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban keuangan perlu di badan yang terpisah dan tidak dibawah satu kekuasaan. Namun, ketiga kekuasaan itu perlu saling bicara. Negara kita belum mempunyai suatu undang-undang Akuntabilitas yang holistik dan teruji di negara lain. Yang ada ialah:• UU Republik Indonesia Nomor17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara• UU Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara• UU Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara• Instruksi Presiden Republik Indonesia , Nomor 7 Tahun 1999 tentang: Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, Presiden Republik IndonesiaBersama dengan upaya perbaikan sub-sistem (lihat atas), undang2 dan Instruksi Presiden di atas belum menghasilkan perbaikan yang berarti dalam good governance. Kiranya semua pihak mengakui hal tsb. Sebaliknya pihak swasta maju lebih pesat karena menerapkan sistem manajemen yang modern dan teruji keampuhan sistemnya di dunia. Bila kemajuan ini tidak diimbangi oleh kemajuan government performance, maka semua proses kemajuan negara akan terhambat. Di dalam bidang obat kita kenal pernyataan: ‘The industry is as good or as bad as the regulators’. Industri yang sehat harus tumbuh pertama untuk kebaikan klien (~ pasien) dan stakeholder maupun industri-nya sendiri, dan ini memerlukan balans yg baik melalui peraturan. Bila kita inginkan industri lebih terbuka, hal ini harus disertai keterbukaan governance secara resiprokal. Keterbukaan menimbulkan rasa percaya lebih besar dan seterusnya memupuk trust, yang sangat dibutuhkan negara kita dewasa ini untuk menarik investasi luar negeri. Sebagai lampiran, anda akan menemukan karangan pendek The New York Times (10) beberapa hari yang lalu yang ditulis seorang penting di Amerika Serikat yang mengisahkan kehilangan trust terhadap stock market di negaranya karena terjadi insider trading. Banyak cerita seperti ini terdapat juga di Indonesia. Yang menikmati globalisasi hanya sebagian kecil masyarakat, namun open market akan menghadapkan kita kepada saingan yang kejam. Sebagai negara yang tertinggal kita akan makin tertinggal. Karena itu sistem manajemen Indonesia harus berubah dan good governance ialah yang paling membutuhkan keterbukaan dan akuntabilitas. Suatu undang2 akuntabilitas seperti diundangkan Amerika Serikat dan disebut Government Performance and Result Act (1993) merupakan contoh nyata yang berhasil mengubah negara menjadi lebih akuntabel melalui proses Strategic Planning yang dilakukan untuk semua institut pemerintahnya. Strategic Plan dapat didownload dari semua Departemen dan Institut Pemerintah dari ‘semua’ pemerintahan sejak lebih dari 15 tahun terakhir. Hal ini diikuti seluruh dunia maju dan dalam semua bahasa. Sayangnya jarang ditemukan strategic plan institut non-bisnis atau pemerintah yang hidup dan terurus rapi melalui search engine di Indonesia dalam model yang akuntabel.Suatu Instruksi Presiden(3) telah diterbitkan oleh Presiden Habibie di tahun 1999 yang dikenal dengan Instruksi Presiden Republik Indonesia , Nomor 7 Tahun 1999 tentang: Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, yang dikenal dengan ‘RENSTRA’. Rupanya Instruksi Presiden ini didasarkan pada GPRA, namun tidak identik. Beberapa departemen seperti Departemen Pendidikan, telah membuat Renstra beserta Juklaknya, namun menurut saya tidak mengikuti proses strategig planning yang lengkap. Instruksi Presiden ini barangkali dapat diperbaiki sehingga menjadi lebih sempurna dan kuat kedudukannya sebagai undang-undang. Juga Model Strategic Planning perlu dibuat dengan menggunakan subsistem yang lebih baru seperti Balanced Scorecard (BSC)yang di Indonesia sudah populer. Balanced Scorecard perlu di-inkorporasi dalam proses Strategic Planning karena Misi, Visi dan, objektif serta Action Plans perlu dirunut kedalam proses pelaksanaan ini. BSC merupakan alat untuk mengusahakan supaya goals yang dibuat bisa diikuti hingga ke pelaksanaan terbawah dari organisasi. Karena itu BSC tidak bisa berdiri sendiri tanpa terbuat proses strategic planning.Melaksanakan undang-undang akuntabilitas dengan strategic planning bukan hal mudah. Namun tanpa rencana menyeluruh ini kiranya kita tidak mempunyai pegangan hidup, juga untuk generasi seterusnya. Visi dan misi kita juga perlu ditetapkan dengan gol yang dapat dicapai dalam jangka panjang dan terbagi dalam jangka 5 tahun dan tahunan. Mungkin akuntabilitas baru dapat dicapai –andaikan- dalam 15 tahun, namun bila kita tidak mulai merencanakan sekarang dengan lebih nyata, sulit akan diharapkan kemajuan bangsa. Kita mau maju, namun negara lain sudah dan akan lebih maju, sehingga perlu mengejarnya. Sementara itu, sekarang, proses GPRA di Amerika Serikat sudah melejit dan terus memperbaiki akuntabilitas dalam membuat outcome measures yang sangat detail dalam penerapan strategic planning di segala bidang. Globalisasi juga menghendaki keterbukaan dan akuntabilitas yang besar dalam segala faset kehidupan kita.